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國家公園與自然保護區:各司其職的“孿生兄弟”
點擊量:  发布时间:2018-12-29 13:02:00

早在1956年,我國就成立了第一個自然保護區——鼎湖山國家級自然保護區。此後,經過60多年的發展,我國探索走出了一條以自然保護區爲主體的自然保護之路,對珍稀野生動植物、珍貴的自然遺迹和典型的生態系統保護發揮了重大作用。黨的十八大以來,隨著自然保護事業的發展和生態文明建設的需要,我國開始開展國家公園體制試點,推動建立以國家公園爲主體、自然保護區爲基礎、各類自然公園爲補充的自然保護地體系。

  作爲高價值的自然生態空間,國家公園和自然保護區是生態文明和美麗中國建設的重要載體。那麽,國家公園與自然保護區除了名稱不同,還有哪些區別和聯系呢?

  國家公園和自然保護區的共同特征

  國家公園是指由國家批准設立並主導管理,邊界清晰,以保護具有國家代表性的大面積自然生態系統爲主要目的,實現自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區域。自然保護區是指對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺迹等保護對象,依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的陸地、陸地水體或者海域。從概念上看,這對自然保護領域的孿生兄弟大同小異,的確有不少相似之處。

  首先,它們都是重要的自然保護地類型,在自然保護方面的目標和方向一致。自然保護地對于生物多樣性的保護至關重要,它是國家實施保護策略的基礎,是阻止瀕危物種滅絕的唯一出路。國家公園和自然保護區是最主要和最重要的自然保護地類型,依托它們,可以保存能夠證明地球曆史及演化過程的一些重要特征,其中有的還以人文景觀的形式記錄了人類活動與自然界相互作用的微妙關系。作爲物種的避難所,國家公園和自然保護區能夠爲自然生態系統的正常運行提供保障,保護和恢複自然或接近自然的生態系統。

  其次,它們都受到嚴格的保護。國家公園和自然保護區都是以保護重要的自然生態系統、自然資源、自然遺迹和生物多樣性爲目的,都被劃入生態紅線,屬于主體功能區中的禁止開發區,受到法律的保護。特別是在生態文明建設的大背景下,我國高度重視生態保護,國家公園和自然保護區都是中央生態環保督察的重點。

  最後,它們都受到統一的管理。國家機構改革方案明確,成立國家林業和草原局,加挂國家公園管理局牌子,統一管理國家公園等各類自然保護地。此舉徹底克服了多頭管理的弊端,理順了管理體制,這在世界範圍內都是先進的自然保護地管理體制。

  國家公園與自然保護區的主要區別

  從特征上看,國家公園與自然保護區這對孿生兄弟還有不少不同之處。

  與自然保護區相比,國家公園的特別之處主要體現在6,即更高、大、上,更全、新、嚴。更高,指的是國家代表性強,大部分區域處于自然生態系統的頂級狀態,生態重要程度高、景觀價值高、管理層級高。更大,指的是面積更大、景觀尺度大,恢弘大氣。更上,指的是更上檔次,自上而下設立,統領自然保護地,代表國家名片,彰顯中華形象。更全,指的是生態系統類型、功能齊全,生態過程完整,食物鏈完整。更新,指的是新的自然保護地形式、新的自然保護體制、新的生態保護理念。國家公園在國際上已經有100多年曆史,但在中國出現才10多年,還是新鮮事物,具有鮮明的中國特色。更嚴,指的是國家公園實行最嚴格保護、更規範的管理。

  與國家公園相比,自然保護區也有鮮明的特點,主要體現爲4”——更早、更多、更廣、更難。更早,指的是成立最早。更多,指的是數量最多,目前全國各級各類自然保護區數量達2750處,而國家公園試點區才有10處。更廣,指的是分布範圍廣,遍布全國各地,包括陸地和海洋等各種類型。更難,指的是管理難度大,曆史遺留問題多,特別是自然保護與社區發展矛盾突出,需要被重點關注。

  此外,国家公园与自然保护区还有十個方面的具体区别:

  一是設立程序不同。國家公園系自上而下,由國家批准設立並主導管理;自然保護區則自下而上申報,根據級別分別由縣、市、省、國家批准設立並分級管理。

  二是層級不同。國家公園管理層級最高,不分級別,由中央直接行使自然資源資産所有權;自然保護區分爲國家級、省級、縣級,以地方管理爲主。

  三是类型不同。国家公园是一個或多個生态系统的综合,突破行政区划界线,强调完整性和原真性,力图形成山水林田湖草生命共同体后进行整体保护、系统修复;自然保护区根据保护对象分为自然生态系统、野生生物、自然遗迹三大类,以及森林、草原、荒漠、海洋等九個类别。

  四是國家代表性程度不同。國家公園是國家名片,具有全球和國家意義,如大熊貓、三江源、武夷山等國家公園試點區,以及珠峰、秦嶺、張家界等國家公園候選區,有的是世界自然文化遺産地,有的是名山大川和典型地理單元代表;自然保護區不強求具有國家代表性,只要是重要的生物多樣性富集區域、物種重要棲息地,或其他分布有保護對象並具有保護價值的區域,均可成爲自然保護區。

  五是面積規模不同。國家公園數量少但範圍大,一般不少于100平方公裏,大的超過10万平方公里;自然保护区数量多,面积大小不一,有的很大,有的甚至就是一颗古树、一片树林或者一個物种的栖息范围。

  六是完整性不同。國家公園強調生態系統的完整性,景觀尺度大、價值高;自然保護區不強求完整性,景觀價值也不一定高,主要保護具有代表性的自然生態系統和具有特殊意義的自然遺迹。

  七是功能分區不同。國家公園分爲禁止人爲活動的核心區和限制人爲活動的控制區;自然保護區分爲核心區、缓冲区、实验区。爲了實現精細化、差別化的專業管理,國家公園管理者會進一步將其功能區細分爲嚴格保護區”“生態保育區”“傳統利用區”“科教遊憩區

  八是事權不同。國家公園是中央事權,主要由中央出資保障;自然保護區是地方事權,主要由地方出資保障。

  九是土地屬性不同。國家公園國有土地比例高,便于過渡到全民所有自然資源産權由中央統一行使;自然保護區集體土地比例相對較高,一般通過協議等形式納入保護管理,分級行使所有權。

  十是優先性不同。國家公園是最重要的自然保護地類型,處于首要和主體地位,是構成自然保護地體系的骨架和主體,是自然保護地的典型代表。具備條件的自然保護區可能會被整合轉型爲國家公園,而國家公園則不會轉型爲自然保護區。

  由于國家公園更加強調對自然生態系統原真性的保護,盡量避免人爲幹擾,維護生態系統的原始自然狀態。因此,在基礎設施建設方面,國家公園更注重人工設施的近自然設計;在管理理念上,更加開放包容,注重對人的教育和引導,倡導社會公衆通過各種渠道參與保護,並積極促進當地社區改變發展方式。

  國家公園是自然保護地體系的主體

  黨的十九大提出建立以國家公園爲主體的自然保護地體系,確立了國家公園的主體定位,也肯定了其他自然保護地的作用。在自然保護地體系中,國家公園處于金字塔的頂端,其次是自然保護區,再次就是各類自然公園,共同構成有機聯系的自然保護地系統。

  國家公園是在各類自然保護地基礎上整合建立起來的,但青出于藍而勝于藍,與其他自然保護地相比,國家公園的生態價值最高、保護範圍更大、生態系統更完整、原真性更強、管理層級最高。由于串珠成鏈地解決了多頭管理、交叉重疊、碎片化的问题,国家公园实现了一個或多個自然生态系统的完整保护、系统修复、统一管理。

  國家公園固然最重要,但並不是說自然保護區就不重要。好花也得綠葉護,國家公園替代不了自然保護區。一部分自然保護區被整合成爲國家公園,但大量的分布廣泛的各級各類自然保護區仍然是自然保護地體系的重要組成部分。自然保護區在過去、現在和將來仍然在自然保護領域發揮著不可替代的作用。

  除了國家公園和自然保護區,自然公園也是自然保護地體系的重要補充。自然公園是以生態保育爲主要目的,兼顧科研、科普教育和休閑遊憩等功能而設立的自然保護地,是指除國家公園和自然保護區以外,擁有典型性的自然生態系統、自然遺迹和自然景觀,或與人文景觀相融合,具有生態、觀賞、文化和科學價值,在保護的前提下可供人們遊覽或者進行科學、文化活動的區域。自然公園主要保護具有重要生態價值但未納入國家公園和自然保護區的森林、海洋、水域、冰川等珍貴自然資源,以及所承載的景觀多樣性、地質地貌多樣性和文化價值,是自然與人文融合、保護和利用結合、人地關系協調的自然保護地類型,可以提供遊覽、度假、休憩、康養、科學教育和文化娛樂機會,包括風景名勝區、森林公園、濕地公園、海洋公園、地質公園等。

  (作者:唐芳林,系國家林業和草原局昆明勘察設計院院長、教授級高級工程師)

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